Agosto de 2009 | Boletín #46


Por la Condena en Costas contra la Administración

Es frecuente encontrar en sentencias dictadas por Tribunales venezolanos competentes en materia aduanera e, incluso, en decisiones de contenido aduanero emitidas por nuestro Tribunal Supremo de Justicia, expresiones como ésta: “Por cuanto en el caso de autos la Administración Tributaria actuó dentro del marco de las atribuciones que tiene asignadas, se exonera o exime de costas al Fisco Nacional”; o como ésta: “Se exime de la condenatoria en costas al Fisco Nacional, por haber tenido motivos racionales para litigar”. Adivinarán los lectores que tales expresiones concurren cuando la Administración Aduanera y Tributaria resulta vencida en el proceso o, si fuere el caso, cuando la sentencia determina que el acto administrativo recurrido era contrario a derecho. A nuestro juicio, dispositivos como los comentados son de suyo delicados y bien pudiesen generar hondas consecuencias negativas para la administración de justicia aduanera, por lo cual han de ser esgrimidos en casos excepcionales muy bien justificados, y no con la ligereza y automatismo que los ha venido caracterizando. La liberación del pago de costas procesales (que incluyen costos y honorarios profesionales) a favor de la Administración Aduanera y Tributaria, en efecto, representa para el administrado el tener que asumir una carga pecuniaria indebida, involuntaria y muchas veces sorpresiva que no tiene origen en su propia conducta u omisión, sino en el criterio de algún funcionario que, aun bajo parámetros de plausibilidad, a la postre resulta ilícito y alterador de la situación jurídicamente protegible del pretendido obligado. A ello debe agregarse que esa casi seguridad de no condenatoria en costas con la cual cuentan quienes actúan en representación de los intereses del Tesoro Nacional, en la práctica significa apertura de procesos judiciales injustificados, anuncios y formalizaciones de recursos audaces en demasía y, en general, actuaciones procesales indebidas que recargan, distraen y retrasan la importante labor de nuestros Tribunales, con su secuela adicional de injustificables perjuicios contra los administrados.

En fecha relativamente reciente me tocó asumir la representación judicial de una ciudadana venezolana que regresaba al país debido al cese de funciones diplomáticas de su marido, trayendo en 1999 como equipaje no acompañado un vehículo automóvil cuyo costo de adquisición fue inferior a U. S. $ 20.000,00. Tramitada la correspondiente exoneración ante el Ministerio de Relaciones Exteriores y luego ante la Administración Aduanera, esta fue denegada por el órgano competente del SENIAT, con base en opinión de unidad especializada en Valor Aduanero, bajo el alegato de que el valor en aduana del vehículo excedía del tope máximo arriba señalado. Se trataba, pues, de simple un asunto de valoración aduanera. Ejercido el recurso judicial pertinente, el Tribunal Superior Segundo de lo Contencioso Tributario, acogiendo los alegatos de la recurrente, decidió mediante sentencia Nº 0097/2003 que mal podía la Administración pretender aplicar normas reglamentarias de valoración aduanera relativas al precio usual de competencia, cuando las mismas se encontraban derogadas por el artículo VII del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) de 1994, recogido como Anexo del Tratado de Marrakech que estableció la Organización Mundial del Comercio (OMC), aprobado en Venezuela por Ley publicada en Gaceta Oficial del 29-12-1994. Reconoce el Tribunal que según las nuevas normas jurídicas aplicables, el valor aduanero de las mercancías está determinado por una noción positiva y no teórica de valor, que da prioridad al valor de transacción y que permite aplicar otros cinco métodos de valoración sólo con carácter excepcional y en estricto orden sucesivo. El Tribunal, en síntesis, anuló el acto recurrido y ordenó acoger el valor de transacción o precio realmente pagado, pero eximió de costas al Fisco por cuanto la Administración Tributaria “actuó dentro del marco de las atribuciones que tiene asignadas”.

Para corroborar cuanto veníamos diciendo, la comentada decisión fue inmediatamente apelada por la representación del Fisco Nacional ante el Tribunal Supremo de Justicia, pero esta Suprema Instancia, en sentencia de 15 de enero de 2008, confirmó la decisión del a quo ratificando que el ajuste de valor realizado por la Administración Aduanera era ilegal por no haberse ceñido al valor de transacción o precio realmente pagado o por pagar, y obviarse lo dispuesto por el GATT de 1994 y por la Ley Aprobatoria del Tratado de Marrakech. Pero el Tribunal Supremo añadió: “Se EXIME de la condenatoria en costas al Fisco Nacional, por haber tenido motivos racionales para litigar… en virtud de la dificultad que presenta la interpretación y aplicación de las normas relativas al Acuerdo de Marrakech”.

Analicemos las dos sentencias reseñadas a la luz de lo que dispone el artículo 327 del Código Orgánico Tributario. Según el Parágrafo Único de esta disposición el Tribunal puede eximir del pago de costas “cuando a su juicio la parte perdidosa haya tenido motivos racionales para litigar, en cuyo caso se hará declaración expresa de estos motivos en la sentencia”. Claramente se puede observar que la decisión del Tribunal a quo no se ciñó al texto legal referido, puesto que al haber simplemente expresado que la Administración Tributaria “actuó dentro del marco de las atribuciones que tiene asignadas” en ningún modo explicó, como lo exigía la Ley, cuáles fueron los motivos racionales para litigar que la asistían. El poseer la facultad de litigar no significa en modo alguno que su ejercicio obedezca a un motivo racional; en otras palabras, el Fisco Nacional siempre podrá litigar, pero ello no quiere decir que todas las veces lo hará racionalmente: de no ser así la citada norma del Código perdería su sentido, pues equivaldría a que el ente público nombrado nunca podrá ser condenado en costas. Ahora bien, si el Tribunal a quo quiso referirse a que la Administración Tributaria actuó de acuerdo a sus atribuciones al ajustar el precio de transacción de la mercancía importada, tampoco tal consideración se ajustó al texto legal aplicable, pues una cosa es emitir un acto administrativo de acuerdo a una presunta facultad legal y otra muy distinta litigar cuando tal acto administrativo fuese impugnado judicialmente por ser evidentemente contrario a derecho.

La decisión del Tribunal Supremo, en cambio, sí efectuó declaración expresa de los “motivos racionales” que asistieron al Fisco Nacional para litigar, a saber, “la dificultad que presenta la interpretación y aplicación de las normas relativas al Acuerdo de Marrakech”. Empero, este motivo luce abiertamente frágil y gratuito, a juzgar por las siguientes consideraciones:

a) En realidad las vigentes normas sobre valor aduanero no derivaron propiamente del Tratado de Marrakech, sino del GATT de 1994: el Tratado simplemente las recogió sin modificación alguna y las incorporó a él como un Anexo, tal como bien lo había aclarado el Tribunal a quo.

b) El Tratado de Marrakech con su comentado Anexo sobre valor aduanero fueron incorporados a la Legislación interna venezolana mediante Ley aprobatoria que fue publicada y entró en vigencia en diciembre de 1994. Ya se dijo que la introducción al país del vehículo que dio lugar a los procesos judiciales que culminaron con las dos decisiones antes destacadas, ocurrió en 1999. Esto significa, ni más ni menos, que CINCO AÑOS DESPUÉS de haber entrado en vigor las normas sobre valor aduanero del GATT 94 junto con el Tratado de Marrakech, ni el SENIAT ni concretamente su servicio de valoración aduanera las estaban aplicando y persistían en imponer disposiciones arcaicas que desde mucho tiempo atrás se encontraban expresamente derogadas.

c) En realidad las normas sobre valor aduanero del GATT 94 incorporadas como Anexo del Tratado de Marrakech no presentaban dificultad alguna en cuanto refiere a su interpretación y aplicación, ya que obligaban a aceptar un valor de transacción que se encontraba perfectamente reflejado en los documentos presentados a la Aduana por el importador. De existir alguna dificultad para interpretar y aplicar las nuevas normas, ello ha debido significar un mayor esfuerzo de la Administración Aduanera para subsanar tan inconcebible estado de cosas presente CINCO AÑOS DESPUÉS de haber entrado ellas en vigor. Y ante cualquier duda subsistente, con mayor razón ha debido aceptarse el valor de transacción, porque nada justificaba su rechazo para en lugar de él aplicar un precio teórico o usual de competencia que en ese entonces carecía por completo de respaldo jurídico al estar derogadas desde mucho tiempo atrás las normas que lo sustentaban. La temeridad de la Administración Aduanera fue, pues, más que evidente.

d) Igualmente resulta incomprensible aducir que la unidad de mayor rango jerárquico del nivel normativo del SENIAT, con competencia exclusiva en valoración aduanera, tuvo dificultad para interpretar y aplicar las normas del GATT 94 y del Tratado de Marrakech relativas al valor en aduana de las mercancías. El argumento pudo ser válido para los importadores, para los Auxiliares de la Administración Aduanera e, incluso, para otras dependencias administrativas del SENIAT, pero jamás para su nivel normativo de valoración aduanera. ¿Puede acaso aducirse la propia torpeza del órgano actuante para eximirlo del pago de costas procesales? ¿Podría ser ello un “motivo racional”?

Que me disculpe el Tribunal Supremo, pero nada podría justificar que tamaña torpeza del SENIAT haya significado para el importador del vehículo tener que enfrascarse en procesos judiciales que culminaron NUEVE AÑOS DESPUÉS del ingreso de la mercancía al país, con la secuela de gastos, pérdida de tiempo, sinsabores e inconvenientes de todo tipo para poder disfrutar a plenitud y disponer del bien. La condenatoria en costas era, en el caso destacado, no sólo un imperativo jurídico sino también ético. Ya vimos, empero, lo que sucedió.

Otra cosa sorprendente: ni el Tribunal a quo ni el Tribunal ad quem en sus dos referidas sentencias obedecieron un mandato contenido en el mismo artículo 327 del Código Orgánico Tributario, en el cual se habían basado para eximir a la Administración del pago de costas. El segundo párrafo de ese artículo ya decía textualmente que “dichas sentencias indicarán la reparación por los daños y perjuicios que sufran los interesados, siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento de la Administración Tributaria”. Está clarísimo que el asunto al cual nos hemos referido en los párrafos precedentes radicó, como finalmente lo admitió el Tribunal Supremo, en que nuestro inefable SENIAT no supo interpretar ni aplicar cabalmente las normas relativas al Acuerdo de Marrakech sobre valoración aduanera. ¿No estábamos así ante una lesión al particular imputable exclusivamente al funcionamiento (en este caso, al mal o deficiente funcionamiento) de la Administración? ¿Por qué entonces nunca se hizo señalamiento sobre esa reparación de daños y perjuicios, y más si se estaba paralelamente eximiendo del pago de costas a la misma Administración? Inexplicable. (Por supuesto, creemos que la falta de pronunciamiento de los Tribunales al respecto jamás podría significar que la Administración estuviese liberada de su responsabilidad patrimonial por daños y perjuicios frente a los interesados en casos como el que se ha relatado).

En síntesis, conminamos a nuestros Tribunales competentes en materia de aduanas a un examen más detenido sobre este tema de eximir a la Administración del pago de costas, pues ello ha venido significando una especie de impunidad o inmunidad que afecta principios y reglas básicos inherentes al funcionamiento de nuestra justicia en general y aduanera en particular.

Autor: Marco Antonio Osorio Ch.

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